我國激勵自主創(chuàng)新的政策體系正在形成
2006年2月國務院制定發(fā)布了《〈國家中長期科學技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）〉若干配套政策》（以下簡稱《配套政策》）。為落實《配套政策》，國務院有關部門制定的70多項配套政策》實施細則已陸續(xù)發(fā)布，從財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)等多方面激勵自主創(chuàng)新的政策體系正在形成。
這些政策是如何制定出來的？出發(fā)點是什么？主要內(nèi)容和亮點有哪些？企業(yè)、科研院所在科技創(chuàng)新中能享受到哪些好處？帶著讀者關心的這些問題，《科技日報》記者采訪了參與制定《配套政策》及其實施細則的科技部政策與體制改革司有關負責人。
補齊創(chuàng)新政策“短板”
歷經(jīng)1年多的時間，在國務院的統(tǒng)一領導下，16個部門牽頭制定了《配套政策》實施細則，目前70多項細則已經(jīng)完成并發(fā)布，國家支持自主創(chuàng)新的廣度、深度和力度前所未有。
2006年國務院發(fā)布的《規(guī)劃綱要》以加強自主創(chuàng)新為主線，以建設創(chuàng)新型國家為戰(zhàn)略目標，對我國未來15年科學技術(shù)發(fā)展做出了全面規(guī)劃和部署。
“但是從建設創(chuàng)新型國家的新要求來看，那時候自主創(chuàng)新還尚未擺在國家相關政策的重要地位，激勵企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體和支持自主創(chuàng)新的政策還很薄弱，經(jīng)濟政策和科技政策在促進自主創(chuàng)新方面需要進一步協(xié)調(diào)，支撐創(chuàng)新型國家建設的政策體系還未形成。”
曾參與過《規(guī)劃綱要》制定的科技部政策與體制改革司司長梅永紅對此深有感觸：“2007年我國全社會R&D投入占GDP的比重僅為1.49%，低于世界平均1.6%和發(fā)達國家一般2%以上的水平。除科技投入外，其他方面政策在激勵創(chuàng)新上也明顯缺位。”
他舉例說，比如稅收政策對創(chuàng)新活動的激勵和引導力度不夠、限制過多、程序繁瑣、效果不明顯，而且存在重要政策缺失；金融政策對自主創(chuàng)新支持不夠，創(chuàng)業(yè)風險投資和多層次資本市場的政策環(huán)境尚不完善，高新技術(shù)企業(yè)在種子期和起步期很難得到資本金支持；政府采購政策所承擔的支持新興產(chǎn)業(yè)和企業(yè)自主創(chuàng)新的主要功能發(fā)揮不夠。此外，在技術(shù)引進、知識產(chǎn)權(quán)、人才隊伍、創(chuàng)新基地與平臺建設等方面，都還需要加強對自主創(chuàng)新的支持。
“實施自主創(chuàng)新國家戰(zhàn)略，具備了基本經(jīng)濟條件，但尚需制定一系列有力的政策措施，創(chuàng)新體制機制，激發(fā)社會創(chuàng)造力?！彼f，我國目前正處于全面建設小康社會的關鍵時期，也是加強自主創(chuàng)新、建設創(chuàng)新型國家和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的關鍵時期。因此，必須抓住機遇，圍繞建設創(chuàng)新型國家，對國家相關政策進行必要的調(diào)整，切實解決有關政策問題，并進一步全面、系統(tǒng)地提出有效的政策措施，為實現(xiàn)建設創(chuàng)新型國家的目標提供制度和政策保障。
政府締造科技創(chuàng)新環(huán)境
美國西部硅谷地區(qū)和東部128公路沿線高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群的迅速發(fā)展，與聯(lián)邦政府的采購政策密不可分。從國外發(fā)展經(jīng)驗看，政策裂變創(chuàng)新能量，進而對一個國家的科技進步和經(jīng)濟發(fā)展產(chǎn)生巨大的推動作用。
在知識經(jīng)濟時代，全球競爭的核心是科技競爭，因此各國政府都高度重視科技政策的制定。
梅永紅舉例說，在上世紀五六十年代，美國半導體和計算機工業(yè)發(fā)展早期，由國防部和國家宇航局出面采購，有效地降低了這些產(chǎn)品早期進入市場的風險。1960年集成電路產(chǎn)品剛剛問世，100%由聯(lián)邦政府購買。1998年美國政府的采購合同總額中，來自高技術(shù)企業(yè)的產(chǎn)品價值為35%。美國在政府采購中還通過“提高技術(shù)標準”、“增加檢驗項目”和“技術(shù)法規(guī)變化”等技術(shù)壁壘政策，提高外國高技術(shù)產(chǎn)品的進入門檻，以削弱對手的競爭力。美國通過政府采購扶植了IBM、惠普、德克薩斯儀器公司等一批國際信息產(chǎn)業(yè)巨頭。美國西部硅谷地區(qū)和東部128公路沿線高技術(shù)產(chǎn)業(yè)群的迅速發(fā)展，與聯(lián)邦政府的采購政策密不可分。
他說，利用政府采購推動本國科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展，是各國的普遍做法?？萍颊呤钦龑Ш驼{(diào)控科技活動的主要手段，政府介入科技活動并把支持科技創(chuàng)新上升為國家戰(zhàn)略已經(jīng)成為世界主要國家的共同選擇。
“政府歷來是主要的政策供給者，因此，通過制定科技政策引導和調(diào)控科技活動，從而彌補市場失靈是政府在科技領域中的一項重要職能?！泵酚兰t說，針對我國科技和經(jīng)濟發(fā)展的現(xiàn)實需求，確定了《配套政策》的基本制定思路，那就是突出自主創(chuàng)新這一主線，以營造有利于自主創(chuàng)新的環(huán)境為中心，以促進企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新的主體為重點，調(diào)整有關政策，制定切實可行的措施，促進形成經(jīng)濟政策與科技政策協(xié)調(diào)一致的政策體系。
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細則唯“實用”至上
自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府首購制度，創(chuàng)業(yè)風險投資實行稅收優(yōu)惠，在企業(yè)建立國家重點實驗室……《配套政策》及其實施細則的激勵創(chuàng)新措施可圈可點。
從基礎研究到應用研究，再到產(chǎn)業(yè)化；從稅收到金融，再到人才，《配套政策》及其實施細則覆蓋面之廣引起了社會的廣泛關注。
“制定和實施與《規(guī)劃綱要》相配套的政策措施，就是確?！兑?guī)劃綱要》確定的指導方針、任務和目標得到落實，為建設創(chuàng)新型國家營造良好的制度和政策環(huán)境?！睋?jù)科技部政策與體制改革司綜合與政策處處長蘇靖介紹，為確保政策可操作、可落實，實施細則圍繞《配套政策》中各項政策內(nèi)容，重點提出政策適用范圍、申請條件、辦事程序等。實施細則與《配套政策》中各項政策對應，也涉及科技投入、稅收激勵等10個方面。
他說，此次實施細則內(nèi)容涉及創(chuàng)新政策的方方面面，基本體現(xiàn)了《配套政策》的核心內(nèi)容。例如，在稅收政策方面，財政部、稅務總局聯(lián)合出臺了《關于企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新有關企業(yè)所得稅優(yōu)惠政策的通知》，初步明確了技術(shù)開發(fā)費范圍、加速折舊辦法等，保證《配套政策》得到落實。
在金融支持政策方面，目前已有9項實施細則發(fā)布，這是我國比較集中地出臺多項系統(tǒng)性政策，運用多種金融資源支持科技創(chuàng)新。這里有一些亮點值得關注，特別融資賬戶是一項新的政策突破；創(chuàng)業(yè)投資引導基金和創(chuàng)業(yè)投資稅收政策是首次對創(chuàng)業(yè)風險投資實行稅收優(yōu)惠；科技保險作為一項探索性的支持創(chuàng)新政策，開拓了新的政策工具。
此外，促進自主創(chuàng)新的政府采購制度在我國也是首次出臺，成為《配套政策》實施細則的重要突破。非公有制經(jīng)濟參與國防科技工業(yè)建設也是作為一項新的創(chuàng)新政策首次提出。
可以說，《配套政策》及其實施細則較為全面地提出了促進自主創(chuàng)新的政策。這些政策的實施將會對我國自主創(chuàng)新能力的提升起到重要作用，并產(chǎn)生持久的影響。
企業(yè)是最大受益者
2006年我國大中型工業(yè)企業(yè)R&D投入強度僅為0.77%，有研發(fā)機構(gòu)的僅占全部企業(yè)的23.2%。國內(nèi)擁有自主知識產(chǎn)權(quán)核心技術(shù)的企業(yè)僅為萬分之三，98.6%的企業(yè)沒有申請專利。推動企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體，迫切需要有力的政策支撐。
“《配套政策》和實施細則涉及企業(yè)的政策最多，其中三分之二的政策是與企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新相關。企業(yè)將是這些政策的最大受益者?！碧K靖說，《配套政策》和實施細則把激勵企業(yè)成為技術(shù)創(chuàng)新主體作為重點內(nèi)容，從投入、稅收、金融、政府采購等多方面系統(tǒng)地提出了有關政策措施。
這些政策措施直指企業(yè)創(chuàng)新瓶頸問題，大多具有突破性。比如企業(yè)技術(shù)開發(fā)費用稅前抵扣、研發(fā)設備加速折舊、研發(fā)用品進口免稅、建立多層次資本、鼓勵引進消化吸收再創(chuàng)新等政策都取得了突破，給予自主創(chuàng)新更優(yōu)惠的政策。
同時，實施細則運用了多種政策組合支持企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新，范圍涵蓋了研究開發(fā)、成果轉(zhuǎn)化和產(chǎn)業(yè)化、科技中介服務等科技創(chuàng)新的整個鏈條。此外，政策大力支持產(chǎn)學研結(jié)合。據(jù)介紹，科技部在轉(zhuǎn)制院所和企業(yè)首批啟動了36個國家重點實驗室的建設工作，第二批申報工作日前已經(jīng)啟動。
在采訪中，他們表示，我國激勵自主創(chuàng)新的政策體系已逐漸形成。針對創(chuàng)新主體在實踐中遇到的各種困難和問題而設計的這些系統(tǒng)政策，能否達到預期效果，還要靠相關創(chuàng)新主體把這些政策“吃透用盡”，充分掌握和運用各項制度規(guī)定及扶持措施，使政策在推動創(chuàng)新型國家建設中發(fā)揮最大作用。
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《配套政策》及其實施細則是如何制定出來的？
《配套政策》的研究與制定工作于2005年6月啟動。在國務院的直接領導下，在《國家中長期科學和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要》領導小組辦公室的組織協(xié)調(diào)下，科技部、國家發(fā)改委、財政部、人事部、中國人民銀行等5個部門分別牽頭，成立了12個專題工作小組，共有23個部門的200多位管理人員和專家參加了《配套政策》研究制定工作。
工作組深入企業(yè)、大學和科研機構(gòu)開展調(diào)查研究，對10多個主要國家鼓勵創(chuàng)新的通行政策和成功經(jīng)驗進行了學習和借鑒。在反復討論、凝煉的基礎上，形成了《配套政策》的主要政策內(nèi)容。2006年2月，國務院發(fā)布了《配套政策》?！杜涮渍摺房偣?0條，包括科技投入、稅收激勵、金融支持、政府采購、引進技術(shù)消化吸收再創(chuàng)新、創(chuàng)造和保護知識產(chǎn)權(quán)、人才隊伍、教育與科普、科技創(chuàng)新基地與平臺、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)等10個方面。
為使《配套政策》落實到操作層面上，從2006年4月開始，在國務院的統(tǒng)一領導下，科技部、國家發(fā)改委、財政部等16個部門根據(jù)各自的職責分別牽頭制定相應的《配套政策》實施細則。各項實施細則均成立工作小組，圍繞《規(guī)劃綱要》和《配套政策》提出的政策方向和內(nèi)容，制定具體實施辦法。
99條為何變成76條？
實施細則原定出臺99條，根據(jù)實施細則制定的進展和工作實際，經(jīng)國務院辦公廳協(xié)調(diào)，對部分細則做了微調(diào)，包括變更細則名稱、牽頭部門，有的細則進行了合并，有的拆分出新的細則，有的作為工作推進，不再作為細則出臺發(fā)布。目前已經(jīng)完成并發(fā)布了76個實施細則，《配套政策》實施細則的制定工作基本完成。
